Con la sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, le SS.UU. hanno stabilito che, salvo i pochi casi espressamente previsti dall’art. 3 bis del d.l. n. 146/21, dopo lo spirare dei termini di impugnazione della cartella, i processi aventi ad oggetto l’impugnazione del ruolo esattoriale devono concludersi con una pronuncia di inammissibilità, anche se già pendenti al momento della entrata in vigore della norma.

L’art. 3 bis del d.l. n. 146/21 ha previsto la non impugnabilità dell'”estratto di ruolo” e limiti all’impugnabilità del “ruolo”, prevedendone la possibilità di impugnazione solo se la cartella non è stata validamente notificata e solo se il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio nei rapporti con la pubblica amministrazione (per la partecipazione a una procedura di appalto o per la riscossione di somme o per la perdita di un beneficio).

La norma riguarda la riscossione delle entrate pubbliche anche extratributarie: in base, in particolare, alla combinazione degli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 46/99 quanto ai crediti contributivi e previdenziali (vedi, a proposito dell’art. 49 del d.P.R. n. 602/73, Cass., sez. un., n. 33408/21), e giusta gli artt. 27 della l. n. 689/81 e 206 del d.lgs. n. 285/92, in relazione alle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione delle quali è disciplinata dalle norme previste per l’esazione delle imposte dirette (cfr., con riguardo al fermo, Cass. n. 22018/17)

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

Nel decidere una questione di massima di particolare importanza, ex art. 363 c.p.c., le Sezioni Unite hanno stabilito che la menzionata norma si applichi anche alle cause già pendenti al momento della sua entrate in vigore in base ad una interpretazione “evolutiva” della norma.

Tale interpretazione non si porrebbe in contrasto con la precedente sentenza n. 19704/2015:

Con l’indicata sentenza n. 19704/15 si è stabilito che il ruolo e/o la cartella sono immediatamente impugnabili, anche in mancanza di rituale notificazione, e che non vi è d’ostacolo l’ultima parte del comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, secondo il quale «la mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili, adottati precedentemente all’atto notificato, ne consente l’impugnazione unitamente a quest’ultimo» (conf., fra varie, Cass. nn, 27799/18, 22507/19 e 12070/22).
5.1.- La lettura costituzionalmente orientata di questa norma, si è argomentato, comporta che l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notificazione di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza. Non è, quindi, esclusa la possibilità di far valere tale invalidità anche prima: l’accesso alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile oppure più gravoso, quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione.
6.- Ai fini dell’immediata giustiziabilità del ruolo e/o della cartella invalidamente notificata o addirittura non notificata non è, tuttavia, sufficiente, anche nella prospettiva dell’orientamento così maturato, il fatto in sé dell’invalidità o dell’omissione della notificazione, che non vizia la cartella, ma può incidere sul merito della controversia, ai fini della prescrizione, e può determinare la decadenza dal potere di riscossione (Cass, sez. un., n. 7514/22, punto 6 della motivazione).
6.1.- La notificazione non è difatti elemento costitutivo dell’atto, ma condizione di efficacia (Cass., sez. un., n. 40543/21; in termini, in relazione alla cartella, n. 26310/21), e quella della cartella equivale, uno actu, alla notificazione del titolo esecutivo e del precetto (Cass., sez. un., n. 7822/20).
7.- Coerentemente, proprio con la sentenza n. 19704/15, queste sezioni unite, appunto prendendo le mosse dall’«indiscutibile recettizietà» dell’atto tributario, in virtù della quale il ruolo è atto che deve essere notificato e la sua notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento», hanno fondato l’ammissibilità dell’impugnazione sul bisogno di tutela dato dall’interesse a contrastare l’avanzamento della sequenza procedimentale in corso: l’invalidità della notificazione (e, a maggior ragione, l’omissione di essa), hanno ritenuto, rileva in quanto, impedendo la conoscenza dell’atto e quindi la relativa impugnazione, produca l’avanzamento del procedimento sino alla conclusione dell’esecuzione … [omissis]

8.- Il bisogno di tutela immediata scaturisce dunque, nella prospettazione delle sezioni unite, dalla necessità di evitare che il danno derivante dall’esecuzione divenga irreversibile, se non in termini risarcitori.

8.1.- Si ritenevano difatti sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa, nel caso in cui fosse progredita l’azione esecutiva nonostante l’invalidità o anche l’omessa notificazione della cartella o dell’intimazione di pagamento

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

Oggi le Sezioni Unite si agganciano alla nota sentenza del 2015 per giungere alla conclusione che, essendo ormai pacificamente garantita l’impugnazione degli atti successivi alla notifica della cartella, sia per motivi di forma sia di merito, non è più necessario contrastare in anticipo l’avanzamento del procedimento in corso.

Per i giudizi in materia tributaria:

Dapprima queste sezioni unite (Cass., sez. un., nn. 13913 e 13916/17; in termini, tra varie, sez. un., n. 7822/20, cit.) hanno stabilito che il pignoramento che costituisca il primo atto col quale si esprime la volontà di procedere alla riscossione di un credito, in mancanza di precedenti atti ritualmente notificati, suscita l’interesse ad agire e va impugnato davanti al giudice tributario, in base agli artt. 2, comma 1, secondo periodo, e 19 del d.lgs. n. 546/92.
9.1.- Poi, anche sulla scia di questa giurisprudenza, la Corte costituzionale (con sentenza n. 114/18) ha escluso qualsivoglia vuoto di tutela nel caso di omessa o invalida notificazione della cartella di pagamento o dell’eventuale successivo avviso contenente l’intimazione ad adempiere: se il contribuente contesta il titolo della riscossione coattiva, o la regolarità formale e la notificazione di esso, la tutela c’è ed è garantita in maniera piena dal giudice tributario (al riguardo, si veda Cass., sez. un., n. 28709/20). Quella Corte ha inoltre posto rimedio alla carenza di tutela che si profilava dinanzi al giudice ordinario, affermando l’illegittimità costituzionale del suddetto art. 57 nella parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notificazione della cartella o all’intimazione di pagamento, sono ammesse le opposizioni regolate dall’art. 615 c.p.C. E, a fondamento della decisione, ha appunto evidenziato che la pur marcata peculiarità dei crediti tributari non è tale da giustificare che «…non vi sia una risposta di giustizia se non dopo la chiusura della procedura di riscossione ed in termini meramente risarcitori».
Il principio della tutela immediata affermato dalla richiamata sentenza delle sezioni unite del 2015 è dunque superato, come ineludibile e pronosticabile conseguenza del descritto ampliamento delle tutele esperibili a fronte dell’ingiusta prosecuzione della sequenza procedimentale, che quella giurisprudenza considerava; non si configura quindi affidamento tutelabile per chi vi abbia confidato (v. Cass., sez. un., n. 4135/19).

10.- In realtà, proprio perché nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo (in termini, da ultimo, Cass. n. 3990/20, punto 2.6). E, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile (Cass., sez. un., n. 24011/07; sez. un., n. 21890/09).

…

24.- Pure a fronte dell’invalida o dell’omessa notificazione della cartella o dell’intimazione di pagamento, difatti, c’è sempre un giudice chiamato a pronunciarsi sulle doglianze del contribuente, che impugni l’atto successivo, anche se esecutivo, o alternativo all’esecuzione, perché volto a indurre il debitore all’adempimento (Cass., sez. un., n. 959/17; n. 40763/21),

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Per i giudizi non tributari:

11.- Per i giudizi non tributari, che questa struttura non hanno, l’interesse a promuovere azione di accertamento negativo della sussistenza dei crediti riportati nell’estratto di ruolo è stato variamente configurato.
Lo si è escluso, qualora la cartella sia stata notificata in precedenza, in mancanza di iniziative esecutive, per l’insussistenza di un “conflitto” riconoscibile come tale (Cass. nn, 20618 e e 22946/16, in relazione a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada; conf., con riguardo all’estratto di ruolo contributivo, n. 6723/19).

11.1.- Si è, però, anche sottolineato che in un’azione di mero accertamento l’interesse ad agire non implica necessariamente l’attualità della lesione di un diritto, essendo sufficiente uno stato d’incertezza oggettiva, anche non preesistente al processo (tra varie, Cass. n. 16022/02; n. 16262/15). Sicché si è ravvisato l’interesse nella contestazione dell’avvenuta prescrizione del credito in epoca successiva alla notificazione della cartella (Cass., n. 29294/19, nonché sez. un., n. 7514/22, cit., punto 13, che lo identifica con la negazione di essere debitore, ma che risolve altra questione di diritto; in termini, n. 7593/22, relativa a un caso in cui si discuteva della regolarità della notificazione della cartella).
11.2.- In posizione mediana si è poi stabilito che l’istante non si può limitare ad affermare l’acquisita conoscenza, tramite l’estratto di ruolo, della pretesa indicata come prescritta, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga lo stato d’incertezza che sorregge l’azione (Cass. n. 7353/22).

…

24.1.- Analogamente, nei giudizi non tributari, in caso di omessa o invalida notificazione di cartella o intimazione, il debitore può impugnare l’iscrizione ipotecaria o il fermo di beni mobili registrati, o il relativo preavviso, anche per far accertare l’insussistenza della pretesa (Cass., sez. un., n. 15354/15; n. 28528/18; n. 18041/19; n. 7756/20); può proporre opposizione all’esecuzione, qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all’esecuzione forzata, mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all’esecuzione (Cass., n. 477/71; n. 16281/16; nn. 16512 e 24461/19); e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l’omessa notificazione dell’atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell’atto successivo, posto che, nel sistema delle opposizioni esecutive secondo il regime ordinario, l’irregolarità della sequenza procedimentale dà appunto luogo ad un vizio deducibile ai sensi dell’art. 617 C.D.C., quindi nel termine di venti giorni decorrente dal primo atto del quale l’interessato abbia avuto conoscenza legale (Cass., sez. un., n. 22080/17, punto 8.3, nonché, tra varie, n. 1558/20; n. 20694/21; n. 40763/21, cit.).
25.- Nessun vuoto di tutela si configura anche nell’ipotesi del pignoramento di crediti ex 72-bis del d.P.R. n. 602/73, in relazione al quale si paventa in dottrina il rischio di un solve et repete incompatibile col diritto al rispetto dei beni, perché la tutela giurisdizionale risulterebbe tardiva in relazione alla decurtazione patrimoniale già subita dalla parte privata.
25.1.- Questa speciale forma di pignoramento, pur svolgendosi in via stragiudiziale in mancanza di opposizioni delle parti, dà comunque luogo a un processo esecutivo per espropriazione di crediti presso terzi. E l’intervento del giudice dell’esecuzione è sempre possibile, pure per sospendere l’efficacia dell’ordine al terzo di pagare direttamente all’agente per la riscossione, su istanza del debitore e, comunque, in generale, in caso di proposizione di una delle opposizioni previste dagli artt. 615 e 617 c.p.c. e, quindi, anche inaudita altera parte, al fine di evitarne l’attuazione nelle more della comparizione delle parti (Cass. n. 2857/15; n. 26549/21; proprio in relazione, d’altronde, a opposizioni all’esecuzione concernenti questo pignoramento si è pronunciata la richiamata Corte cost. n. 114/18). 

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

Infine, con riferimento ai giudizi in materia fallimentare, le SS.UU. precisano:

26.- Fuori bersaglio sono pure i dubbi relativi al preteso vuoto di tutela che si produrrebbe nel caso del fallimento, in seno al quale è sufficiente la produzione dell’estratto di ruolo ai fini dell’ammissione al passivo del credito da esso risultante. Il ruolo non rileva certo come titolo esecutivo, ma serve a individuare, anche ai fini degli accessori, i crediti opponibili alla massa e i relativi privilegi. E altrettanto vale per l’estratto di ruolo, il quale, benché non sia atto impositivo, comunque contiene e, quindi, documenta gli elementi del ruolo. 

La notificazione della cartella è dunque quantomeno irrilevante: la funzione d’informare il curatore è assolta dal deposito della domanda d’insinuazione corredata di documenti dimostrativi come, appunto, l’estratto di ruolo, che consente, qualora siano ancora ammesse contestazioni, quanto ai crediti tributari, di proporre impugnazione dinanzi alle Commissioni tributarie in base all’art. 88, comma 2, del d.P.R. n. 602/73 (a meno che non si tratti di fatti sopravvenuti, ossia a valle dell’iscrizione a ruolo: Cass., sez, un., n. 34447/19; conf., n. 13767/21), e, in relazione agli altri, d’integrare la documentazione giustificativa già prodotta (Cass., sez. un., n. 33408/21; conf., n. 5430/22). 26.1.- La norma sopravvenuta, quindi, non è applicabile, perché non si discute di tutela immediata a fronte di un atto della riscossione non notificato: nel caso del fallimento, non si prospetta alcun atto successivo alla cartella, posto che la riscossione è esclusa dall’esecuzione concorsuale in atto, e l’interesse, che è quello a opporsi all’ammissione del credito, è in re ipsa.

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

Quindi, secondo il diritto vivente, a prescindere dalla modifica normativa introdotta con l’art. 3 -bis del d.l. 146/21, l’ammissibilità dell’opposizione al ruolo dopo la notifica della cartella sarebbe inammissibile per carenza di interesse ad agire. La norma sarebbe favorevole al contribuente poiché, più che introdurre nuovi limiti di impugnazione, avrebbe lo scopo di derogare alla regola della non impugnabilità, individuando alcuni casi in cui sussiste l’interesse ad agire e consentendo, in tali casi, l’azione immediata:

Con la norma in questione, invece, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sè bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire.
17.1.- Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez, un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione, la disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno uno degli effetti dell’impugnazione.

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

In sostanza le Sezioni Unite capovolgono i termini della questione poiché, dando per stabilita l’inammissibilità della impugnazione dopo la notifica -valida o meno- della cartella, si pongono il problema dell’applicabilità della deroga prevista alla regola della non impugnabilità introdotta alla fine del 2021 ai giudizi pendenti. Con ciò superano i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dalla Procura Generale. Secondo la Procura Generale, in relazione all’art. 3 Cost., la norma, del tutto sbilanciata in favore dell’amministrazione finanziaria, potrebbe mutare gli esiti dei processi in corso, violando i principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di coerenza e certezza dell’ordinamento. Altro profilo di illegittimità segnalato è in relazione agli artt. 101 e 104 Cost., per il mancato rispetto delle funzioni costituzionalmente assegnate al giudice, che sino al giorno prima dell’introduzione della norma avrebbe potuto esaminare nel merito i ricorsi in questione.

Invece, affermano le SS.UU. che “Le limitazioni, d’altronde, sono legittime, poiché legittimo è lo scopo che perseguono, laddove l’accesso ridotto alla tutela immediata non incide sul diritto a un processo, poiché resta piena e ampia la tutela generale, presidiata anche dai poteri cautelari del giudice“.

Infine, le SS.UU. ammettono l’applicabilità della normativa ai giudizi pendenti, affermando che l’interesse ad agire, individuato dall’art. 3-bis in ipotesi tassative, può essere dimostrato in corso di causa:

18.1.- La dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti. Quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario (tra varie, v. Cass. n. 268/22), posto che l’assolutezza dell’impedimento a rappresentare quel pregiudizio è determinata dalla novità della norma che l’ha previsto; a maggior ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo.
L’interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa (Cass., sez. un., n. 21691/16, punto 16), mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. (sull’ammissibilità del deposito di documenti concernenti la persistenza dell’interesse ad agire, cfr., tra varie, Cass. n. 26175/17), o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

Secondo le SS.UU. dimostrazione dell’interesse ad agire con un azione immediata avverso il ruolo deve essere ammessa solo nel caso di omessa o invalida notifica della cartella, non, invece, nel caso in cui si agisse in giudizio al solo scopo di eccepire l’estinzione del credito per fatti sopravvenuti alla valida notifica della cartella (prescrizione).

In conclusione:

Va quindi affermato, ex art. 363 c.p.C., il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022

La sentenza lascia non poche perplessità.

La presa di posizione delle Sezioni Unite anche in relazione ai profili di illegittimità costituzionale denunciati dalla Procura Generale concede il completo avallo ad una norma che, a parte le poche eccezioni previste in favore delle imprese, rischia di lasciare molti contribuenti con la spada di Damocle dell’incertezza per un periodo di durata indefinita.

Il richiamo “dell’esigenza, di rilievo costituzionale, del regolare svolgimento della vita finanziaria dello Stato (tra varie, Corte cost. nn. 281/11; 90/18; 175/2018; 104/19; 142/20)” segnala che le istanze dei contribuenti sono un bene sacrificabile in nome della tutela del bilancio dello stato.

Da un punto di vista pratico, non vorremo essere nei panni di chi è debitore di una somma consistente e gli è stata inviata una cartella la cui validità della notifica é dubbia. In caso di impugnativa dell’atto successivo, che potrebbe arrivare anche dopo molti anni, qualora il ricorso fosse rigettato sarà costretto a pagare una cifra esorbitante in interessi.

Probabilmente, il legislatore dovrebbe preoccuparsi di trovare un modo per accelerare le operazioni di riscossione, incentivando la rapida notifica, in successione, degli atti (subito dopo la trasmissione del ruolo) e dei pignoramenti, nonché sanzionando gli enti che trattengono ruoli relativi a crediti ormai chiaramente estinti, eventualmente introducendo una reale fase di mediazione affidata ad un organo terzo. Ne trarrebbero giovamento i contribuenti e gli enti creditori.