Aggiornamento di Maggio 2010:

Cass. sez. un., 7 maggio 2010 n. 11087 ha stabilito che il c.d. preavviso di fermo amministrativo è sempre impugnabile, anche se relativo a crediti di natura extratributaria.

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Sezioni Unite Civili, Ordinanza n. 10672 dell’11.05.2009 (Sezioni Unite Civili, Presidente Vincenzo Carbone  e Relatore R. Botta)

TRIBUTARIO – PREAVVISO DI FERMO AMMINISTRATIVO – IMPUGNAZIONE – GIURISDIZIONE TRIBUTARIA – SUSSISTENZA

La S.C. ha affermato che il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 è impugnabile avanti al Giudice tributario, se riguarda una pretesa dell’ente pubblico di natura tributaria (nella specie relativa ai contributi dovuti ad un consorzio di bonifica), anche quando l’azione sia stata introdotta prima della modifica dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 ad opera dell’art. 35, comma 25-quinquies, del d.l. n. 223 del 2006, che ha incluso il fermo tra gli atti impugnabili avanti al Giudice tributario. Inoltre ha posto dei punti fermi sulla impugnabilità dell’atto di preavviso e sul giudice competente.

Fino ad oggi né il legislatore né la giurisprudenza eranono riusciti ad elaborare dei sicuri criteri per l’individuazione della natura giuridica del – preavviso di – fermo amministrativo,  della giurisdizione competente e, conseguentemente, delle forme e dei modi della tutela da accordarsi al destinatario dell’atto. Ed infatti continuavano ad alternarsi orientamenti dottrinali e sentenze degli organi della giustizia civile, tributaria ed amministrativa tra loro contrastanti. A tale situazione di incertezza corrispondevano inevitabili ricadute sul diritto del cittadino di agire a difesa dei propri diritti ed interessi legittimi sancito dall’art. 24 della Carta Costituzionale.

Con riferimento alla natura dell’atto impugnato, vi è da dire che in passato il fermo amministrativo è stato considerato come equiparabile ad un atto di pignoramento e, pertanto, il relativo preavviso, alla stregua di atto di precetto, era considerato impugnabile davanti al G.O. con i rimedi tipici dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi.

In realtà la recente la giurisprudenza ha seguito anche un diverso orientamento, già espresso negli anni passati (Comm. Trib. Prov. Cosenza, Sez. IX, 23/10/2004, n.259), per cui gli effetti del fermo amministrativo e del relativo preavviso, seppure analoghi a quelli che si creano col pignoramento (vincolo di indisponibilità relativa del bene) ed anzi ancor più incisivi, perché impeditivi anche dello “jus utendi ac fruendi” del titolare, fanno ritenere che esso costituisca una misura cautelare (App. Napoli, Sez. III, 18/05/2006, Trib. Napoli, Sez. V, 20/03/2007), diretta a garantire l’esecuzione forzata sui beni del debitore e, nel contempo, una misura afflittiva o parasanzionatoria connessa all’inadempimento. Da ciò deriva il diritto di impugnare il preavviso di fermo con ricorso davanti al Giudice competente per materia e territorio.

Riguardo al riparto di competenza giurisdizionale tra Giudice di Pace (rectius Giudice Ordinario) e Commissione Tributaria la più recente giurisprudenza, così come l’ordinanza della S.C. in commento, individua il seguente criterio: se il fermo amministrativo è disposto per crediti tributari, la relativa opposizione andrà sollevata dinanzi al Giudice Tributario; se, invece, il credito per il quale viene disposto il fermo ha natura “non tributaria”, il Giudice competente sarà quello individuato secondo i criteri normali che presiedono (ex art. 103 Cost.) al riparto di giurisdizione: e poiché il fermo ha natura cautelare (e non è un atto amministrativo), il Giudice dinanzi al quale proporre l’opposizione sarà il Giudice Ordinario.

Pare, inoltre, opportuno svolgere delle ulteriori precisazioni con riferimento all’altro profilo problematico, e cioè alla legittimità dell’ opposizione avverso l’atto di preavviso del fermo amministrativo prima dell’iscrizione del fermo stesso. In proposito giurisprudenza di merito da tempo afferma l’autonoma impugnabilità del preavviso in quanto atto con funzione afflittiva, oltre che cautelare:”L’opposizione avverso il “preavviso” di fermo amministrativo di bene mobile registrato, va radicata avanti il giudice ordinario competente per materia, (in considerazione della natura della sanzione per cui si procede)” – Giudice tutelare Taranto, 29/11/2006; “Il preavviso di fermo amministrativo dell’autoveicolo costituisce un preavviso di esecuzione forzata o, comunque, una misura cautelare tendente ad ottenere la riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo, e qualora esso venga disposto dal concessionario della riscossione per somme non riguardanti i tributi sussiste la competenza per materia del Giudice di Pace per le cause ricadenti nel limite di valore ad esso attribuite” – Giudice di pace Caserta, 24/04/2006; “La riconosciuta autonoma impugnabilità del preavviso di fermo amministrativo…” – Commiss. Trib. Prov. Lazio Roma, Sez. LIX, 13/06/2007, n.192.

Conformemente a tale giurisprudenza “In attesa del giudizio di merito va ordinata dall’adito Giudice di Pace la sospensione del preavviso di fermo amministrativo del veicolo che è stato disposto dal concessionario della riscossione a tutela di crediti relativi a sanzioni amministrative ricadenti nella disciplina di opposizione prevista dagli artt. 22 e seguenti della legge 24 novembre 1981, n. 689″ (Giudice di pace (Decr.) Roma, Sez. II, 12/02/2007).

Infine, ulteriore indice dell’autonoma impugnabilità del preavviso di fermo emerge dalla risoluzione n. 2/E del 9 gennaio 2006 della Agenzia delle Entrate che, nell’ambito della procedura di fermo, disciplina la comunicazione del preavviso, contenente l’ulteriore invito a pagare le somme dovute “entro i successivi venti giorni, decorsi i quali il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo”. Orbene l’atto di preavviso, che in assenza di altre comunicazioni assume il valore di comunicazione di fermo, è atto immediatamente lesivo della posizione soggettiva del destinatario e, quindi, atto impugnabile.

Pertanto, l’interesse ad agire non può dirsi non esistente, poiché se pur il preavviso di per sé non è produttivo di effetti limitativi nella sfera giuridica del destinatario, attraverso l’opposizione si intende contestare il diritto del presunto creditore di procedere al fermo. Infatti, il giudizio istaurato con tale forma è un ordinario giudizio di cognizione e non  un giudizio di tipo impugnatorio/caducatorio, del tipo di quello amministrativo. Non è, quindi, necessario che l’atto (il preavviso di fermo amministrativo) sia immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario perché sussista l’interesse ad agire, ma trattandosi di un giudizio sul fatto della preannunciata esecuzione del fermo e non sull’atto del preavviso, ciò che si contesta è il diritto dell’ente all’attivazione del fermo sui beni del debitore.

L’ordinanza 10672/2009, che di seguito si riporta, conferma la bontà di quest’orientamento.{mospagebreak title=Il testo della sentenza 10672/2009}

Sezioni Unite Civili, Ordinanza n. 10672 dell’11.05.2009 (Sezioni Unite Civili, Presidente Vincenzo Carbone  e Relatore R. Botta)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La controversia concerne l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo di una autovettura comunicato al contribuente dal concessionario GET S.p.A. a seguito del mancato pagamento di cartelle esattoriali relative ai contributi dovuti al Consorzio di Bonifica Ufficio Fiumi e Fossi di Pisa per gli anni dal 1994 al 1999. L’azione era proposta innanzi al Giudice di Pace di Pisa, che, su istanza della parte, sospendeva il minacciato fermo amministrativo: tanto l’esattore che l’ente impositore contestavano, nel costituirsi in giudizio, l’impugnabilita del preavviso, sostenendo che solo l’eseguito fermo avrebbe potuto costituire oggetto di impugnazione. I1 contribuente, al fine di risolvere ogni dubbio, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione innanzi a queste Sezioni Unite, chiedendo che venga determinata a quale giudice spetti la giurisdizione nell’ipotesi di impugnazione del preavviso di fermo amministrativo. Né l’esattore, né l’ente impositore si sono costituiti in giudizio.

MOTIVAZIONE

Al quesito posto dal ricorrente – a quale giudice spetti la giurisdizione in una controversia che concerna l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 – queste Sezioni Unite hanno già dato una risposta (indiretta) con l’ordinanza n. 14831 del 2008, pronunciata in una fattispecie nella quale oggetto di impugnazione era, come nel caso in esame, un preavviso di fèrmo amministrativo.

Nella richiamata ordinanza, nella quale, tuttavia, il tema della impugnabilità del prevviso di fermo non è stato affrontato direttamente, è stato affermato il seguente principio di diritto: «I1 giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della trunslutio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. I1 debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti». Nel caso di specie si tratta sicuramente di materia tributaria essendo l’atto impugnato relativo ad una pretesa di contributi consortili e sul punto queste Sezioni Unite hanno stabilito che: «I contributi spettanti ai consorzi di bonifica ed imposti ai proprietari per le spese di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario, rientrano nella categoria generale dei tributi, con la conseguenza che la domanda di restituzione delle somme versate a tale titolo, proposta dopo il primo gennaio 2002, è devoluta alla giurisdizione delle commissioni tributarie, in applicazione dell’art. 2 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, nel testo modifìcato dall’art. 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, il quale ha esteso la giurisdizione tributaria a tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie)) (Cass. S.U. n. 10703 del 2005). Vi è altro, tuttavia, su cui occorre ragionare, sia in relazione alla circostanza che nel caso di specie l’azione sia stata introdotta anteriormente all’entrata in vigore della modifica apportata all’art. 19, D.Lgs, n. 546 del 1992 dall’art. 35, comma 25-quinquies, D.L. n. 223 del 2006, che ha collocato tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tributario anche il fermo ex art, 86, D.P.R. n. 602 del 1973, sia in relazione al fatto che nel caso di specie l’atto impugnato sia costituito dal preavviso e non da un già eseguito fermo amministrativo. Orbene nella richiamata ordinanza n. 14831 del 2008, queste Sezioni Unite avevano ritenuto che, alla luce della modifica introdotta all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, dall’art. art. 35, comma 26-quinquies, D.L, n. 223 del 2006 (convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2006), non potesse essere mantenuta l’esegesi anteriormente proposta dalle medesime Sezioni Unite (ord. nn. 2053 e 14701 del 2006), secondo cui la giurisdizione sul fermo amministrativo spettava al giudice ordinario essendo tale atto preordinato all’espropriazione forzata, atteso che il rimedio, regolato da norme collocate nel titolo I1 sulla riscossione coattiva delle imposte, si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di realizzazione del credito». Questa esegesi, hanno affermato le Sezioni Unite nell’ordinanza n. 1483 1 del 2008, «non può oggi essere mantenuta di fronte alla chiara volontà del legislatore di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata, rafforzando l’idea, da alcuni sostenuta, che l’adozione dell’atto in questione si riferisca ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, che nel D.P.R. n. 602 del 1973, trova la propria tipizzante disciplina nel capo II del titolo II (mentre la disciplina del fermo di beni mobili registrati, non a caso, sarebbe dettata nel capo III, del medesimo titolo)».

Queste conclusioni, che danno corpo ad una valenza non solo innovativa, ma anche (e prima ancora) interpretativa delle modifiche normative disposte con l’art. 35, comma 25-quinquies, D.L. n. 223 del 2006, potrebbero ritenersi risolutive nel caso di specie a superare il dubbio che, essendo stata la causa introdotta anteriormente alla richiamata modifica dell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, debba essere confermata la giurisdizione del giudice ordinario effettivamente adito: se il fermo amministrativo non è, come sembra invero più giusto ritenere anche in relazione alla collocazione “topografica” di tale atto nel sistema normativo, un atto dell’espropriazione forzata, ma un atto riferito ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, allora deve escludersi la giurisdizione del giudice ordinario che, in materia tributaria, ha giurisdizione relativamente alle sole controversie attinenti alla fase dell’esecuzione forzata.

Ma vi è un ulteriore elemento da considerare: la circostanza che nel caso di specie oggetto dell’impugnazione sia un preavviso di fermo amministrativo, la cui impugnabilità è, peraltro, il nucleo centrale della controversia. Il preavviso di fermo è stato istituito dall’Agenzia delle Entrate con nota n. 57413 del 9 aprile 2003, disponendo che i concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo amministrativo dell’auto, ma prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al contribuente moroso – che non abbia cioè provveduto a pagare il dovuto entro i sessanta giorni dalla notifica della cartella – un avviso ad adempiere al debito entro venti giorni, decorsi i quali si provvederà a rendere operativo il fermo. La richiamata nota dell’Agenzia delle Entrate dispone, inoltre, che nell’ipotesi di persistente inadempimento, il preavviso vale, ai sensi dell’art. 4, comma 1, secondo periodo, del D.M. 7 settembre 1998, n. 503 (il quale resta applicabile, giusta la disposizione di cui all’art. 3, comma 41, D.L. n. 203 del 2005, convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2005, fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 4 dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, in ordine alle procedure per l’esecuzione del fermo amministrativo), come comunicazione di iscrizione del fermo a decorrere dal ventesimo giorno successivo).

Sicché il preavviso è sostanzialmente l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a conoscenza della esistenza nei suoi confronti di una procedura di fermo amministrativo dell’autoveicolo.

Come è evidente il preavviso si colloca all’interno di una sequela procedimentale – emanazione del provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione del provvedimento emanato – finalizzata ad assicurare, mediante una pronta conoscibilità del provvedimento di fermo, una ampia tutela del contribuente che di quel prowedimento è il destinatario: in questa prospettiva il preavviso di fermo svolge una funzione assolutamente analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale, e come tale avviso esso non può non essere un atto impugnabile. In specie qualora si pensi che, come tante volte accade con l’avviso di mora, l’atto in questione potrebbe essere il primo atto (e, peraltro, valendo anche come comunicazione dell’autornatica iscrizione del fermo, il solo atto) con il quale il contribuente viene a conoscenza dell’esistenza nei suoi confronti di una pretesa tributaria che egli ha interesse a contrastare. 

Il fatto che il preavviso di fermo amministrativo non compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, non costituisce un ostacolo, in quanto, secondo un principio già affermato da questa Corte, e che il Collegio condivide, l’elencazione degli atti impugnabili, contenuta nell’art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della p,a. (art. 97 Cost.), che in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001. Con la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, in quanto sorge in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e10 dei connessi accessori vantati dall’ente pubblico (v. Cass. nn. 21045 del 2007,27385 del 2008).

Pertanto deve essere affermato il seguente principio di diritto: “Il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 che riguardi una pretesa creditoria dell’ente pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale, in una prospettiva di tutela del diritto di difesa del contribuente e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza del medesimo con tribuente, destinatario del provvedimento di fermo, una determinata pretesa tributaria rispetto alla quale sorge ex art. 100 C.P.C. l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva”.

Nel caso di specie deve, quindi, essere dichiarata la giurisdizione del giudice tributario e le parti devono essere rimesse innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Pronunciando sul ricorso dichiara la giurisdizione del giudice tributario e rimette le parti innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa.

Compensa le spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 aprile 2009.