Aggiornamento 2026. Il testo seguente ricostruisce il problema processuale nel quadro vigente al momento della pubblicazione. Oggi l’art. 86, comma 2, del d.P.R. n. 602/1973 prevede una comunicazione preventiva con termine di trenta giorni; il fermo non è un atto dell’espropriazione forzata e il giudice, il rito e il termine di impugnazione dipendono dalla natura del credito e dalle censure proposte. Per la disciplina attuale consulta la guida sull’impugnazione del preavviso di fermo amministrativo.
Il preavviso di fermo amministrativo è un atto della procedura esecutiva attraverso il quale l’Agente della riscossione comunica al debitore che, in mancanza del pagamento entro 10 giorni, verrà apposto il fermo sui veicoli indicati.
Tale atto è impugnabile, ex art. 615 c.p.c. o 617 c.p.c., in quanto atto che si inserisce nella procedura esecutiva*.
[*AGGIORNAMENTO: le Sezioni Unite della S.C. hanno chiarito che il fermo amministrativo non è un atto esecutivo e, quindi, va impugnato con l’azione ordinaria di accertamento negativo – Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, Ordinanza n. 15354 del 22.07.2015]
Ci si chiede se, a determinate condizioni, il preavviso di fermo possa essere impugnato con ricorso in base alla legge 689/81.
La risposta sarà sicuramente negativa se il destinatario della sanzione abbia ricevuto la preventiva notifica del verbale di contravvenzione o della cartella esattoriale . Infatti il decorso del termine per impugnare l’uno (oggi pari a 30 giorni nel caso di sanzioni per violazione del CdS) o l’altra (anche in assenza di notifica dei primi) preclude la possibilità di instaurare il procedimento speciale.
Il problema si pone, invece, nel caso in cui il preavviso di fermo sia il primo atto della sequela procedimentale ricevuto dal debitore, atto con il quale quest’ultimo viene a conoscenza della sanzione amministrativa.
La questione è stata risolta positivamente con riferimento all’impugnazione della cartella esattoriale non preceduta dalla notifica del verbale di accertamento. Riguardo al preavviso di fermo, invece, l’ammissibilità del ricorso ex l. 689/81 non è così scontata, tanto da determinare decisioni tra loro in contrasto anche in seno allo stesso ufficio, frutto, probabilmente, di un erronea lettura della giurisprudenza di legittimità.
Orbene in caso di omessa notifica sia del verbale sia della cartella è possibile impugnare l’atto successivo (il preavviso di fermo o altro atto) mediante ricorso ex l. 689/81?
La risposta dovrebbe essere positiva se si considera che con il ricorso si impugna il verbale di contravvenzione e, quindi, la sanzione amministrativa della quale si riceve conoscenza solo con la notifica dell’atto di preavviso. Invece, di recente, il Giudice di Pace di Ischia ha individuato, quale unico rimedio esperibile avverso il preavviso di fermo, la sola opposizione all’esecuzione, rifacendosi alla sentenza n. 5180 del 20/04/2006, con cui la S.C. ha stabilito:
Avverso la cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada sono ammissibili: a) l’opposizione ai sensi della legge n. 689 del 1981, allorché sia mancata la notificazione dell’ordinanza-ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione al codice della strada, al fine di consentire all’interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori; b) l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., allorché si contesti la legittimità dell’iscrizione a ruolo per omessa notifica della stessa cartella, e quindi per la mancanza di un titolo legittimante l’iscrizione a ruolo, o si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo…
Per la verità la sentenza citata, lungi dall’escludere l’ammissibilità del ricorso ex l. n. 689 del 1981 dopo la notifica del preavviso di fermo, ne conferma in pieno l’esperibilità proprio per i motivi indicati:”al fine di consentire all’interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori“.
L’equivoco potrebbe essere generato dall’inciso sub lett. b) laddove la S.C. fa riferimento alla “omessa notifica della stessa cartella“, nel qual caso sarebbe ammessa unicamente l’opposizione ex art. 615. Tuttavia appare chiaro che il riferimento è a quelle ipotesi in cui la cartella non è stata notificata ma è stato notificato il verbale, avverso il quale il ricorso va proposto trenta giorni dalla notifica dello stesso.
Nel caso in esame l’atto che consente al ricorrente di conoscere della contestazione dell’infrazione non è né il verbale né la cartella esattoriale (non notificati) ma è l’atto di preavviso di fermo. Si noti che il procedimento di riscossione è nella medesima fase, non essendo iniziata l’esecuzione.
La circostanza che il primo atto con cui si ottiene conoscenza della contravvenzione sia un atto successivo alla emissione della cartella esattoriale non può incidere sulla possibilità di proporre ricorso di merito ex art. 22 ss. della l. 689/81.
Diversamente opinando si arriverebbe a concludere che l’esperibilità del ricorso avverso sanzione amministrativa può dipendere dal comportamento di una delle parti del procedimento (cioè dal comportamento della Equitalia, e dall’invio o meno da parte sua della cartella esattoriale). In altre parole, nel caso di omesso invio della cartella, si negherebbe definitivamente al presunto debitore la possibilità di avvalersi di uno strumento di impugnazione che, rispetto alla citazione ex art. 615, è un rimedio speciale che si caratterizza per la diversità dei motivi di doglianza (riferiti anche al merito della sanzione), la celerità del procedimento (decisione alla prima udienza), l’onere delle notifiche a carico della cancelleria, la potenziale assenza dell’assistenza tecnica, le spese ridotte al minimo (con riguardo alle notifiche e alla marca da bollo). Tale paradossale conclusione sarebbe ictu oculi discriminatoria, contraria al principio di economia processuale e, in definitiva, lesiva del diritto di difesa del debitore o presunto tale.
La posizione qui sostenuta è chiaramente espressa in numerose sentenza della S.C.. In particolare Cass. civ., Sez. II, 07/08/2007, n. 17312, ha stabilito che l’opposizione con cui si deduca l’illegittimità dell’atto di riscossione per omessa notifica del verbale di contestazione dell’infrazione:”
va proposta nel termine di sessanta giorni stabilito dall’articolo 204 bis cod. strada, e non in quello di trenta giorni di cui all’articolo 22 legge 24 novembre 1981 n. 689, essendo a tal fine essenziale il dato rappresentato dalla incontestata funzione recuperatoria dell’opposizione, cui va riconosciuta una sorta di forza attrattiva nei confronti della relativa disciplina impugnatoria, da cui l’esigenza di conformare la disciplina applicabile a quella dettata per l’azione recuperata. Tale conclusione, peraltro, oltre che trovare sostegno sul piano dogmatico, appare altresì quella più consona ai valori costituzionali dell’effettività della tutela giurisdizionale e dell’uguaglianza, tenuto conto che essa restituisce al ricorrente la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione dell’infrazione, come previsto dalla legge, gli fosse stato a suo tempo notificato, giacché la riduzione del termine di opposizione da sessanta a trenta giorni per effetto di una mancanza – l’omessa notificazione del verbale – che è imputabile alla sola Amministrazione, finirebbe per favorire, con riferimento al termine perentorio per impugnare, la stessa amministrazione e, per converso, sanzionare il destinatario della cartella, che è chiaramente incolpevole dell’omissione” (Cass. civ., Sez. II, 07/08/2007, n. 17312).
Le stesse considerazioni relative alla “funzione recuperatoria” del termine per impugnare (pari a due mesi che oggi, per effetto dall’articolo 7 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 è stato ridotto a 30 giorni) valgono ai fini del “recupero” delle altre caratteristiche di specialità del ricorso sopra menzionate.
La sentenza indicata, pervero, si riferisce alla impugnazione di una cartella esattoriale ma non mancano, comunque, decisioni relative a casi relativi alla impugnazione del preavviso di fermo ammistrativo o di altro atto che si colloca nella stessa fase della proceduta. E così Cass. Civ., Sez. VI, con l’ordinanza del 25.10.2011, n.22088, ha stabilito che:”
fondatamente il ricorrente rileva che l’opposizione al preavviso di fermo amministrativo, in quanto finalizzata a eccepire i vizi degli atti di accertamento presupposti, non aveva natura di atto di opposizione all’esecuzione forzata, ma di strumento necessario per impugnare i vizi di quegli atti. La deduzione collima con l’insegnamento delle Sezioni Unite (SU 11087/10), secondo le quali l’opposizione al preavviso di fermo amministrativo è rivolta contro un atto autonomamente impugnabile, in ogni caso funzionale a portare a conoscenza dell’obbligato una determinata pretesa dell’Amministrazione, rispetto alla quale sorge, ex art. 100 cod. proc. civ., l’interesse alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità’ sostanziale della pretesa.
In quella circostanza le Sezioni Unite hanno anche chiarito che la giurisdizione su controversie relative al fermo amministrativo di cui all’art. 69, sesto comma, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 spetta al giudice al quale è attribuita la cognizione della controversia sul diritto che da detto fermo è cautelato, giacché sussiste uno stretto collegamento tra siffatta misura cautelare ed il diritto per la cui provvisoria tutela essa è concessa. Se ne inferisce, a maggior ragione, che anche il rito applicabile all’opposizione suddetta segue il rito previsto per la tutela sostanziale sottesa all’opposizione stessa” (Cass. VI sez. Civ. Ordinanza 25.10.2011, n.22088).
Ed ancora la S.C., Sezioni Unite Civili, con la Sentenza n. 20931 del 12 ottobre 2011 ha stabilito che
il provvedimento di fermo (come l’afferente preavviso di “iscrizione di ipoteca” e/o di “fermo di beni mobili registrati”) trova la sua esclusiva collocazione funzionale nell’ambito della “espropriazione forzata”, ovverosia della procedura di riscossione coattiva del credito, quante volte (beninteso) la notifica e/o la conoscenza del “provvedimento” non costituisca solo l'”occasione” per impugnare la stessa pretesa creditoria (“titolo”)
E’ stato ancoro più chiaramente stabilito, con riferimento all’avviso di iscrizione ipotecaria, che
in tema di sanzioni amministrative, non è autonomamente impugnabile con l’opposizione ad ordinanza-ingiunzione il provvedimento con il quale l’amministrazione finanziaria iscriva ipoteca su un immobile di proprietà dell’ingiunto, a meno che il ricorrente, formalmente impugnando l’avviso di iscrizione ipotecaria, intenda in realtà recuperare l’esercizio del mezzo di tutela offerto dall’art. 23 della legge n. 689 del 1981, vanificato dalla omissione delle notifiche del verbale di accertamento, della ordinanza-ingiunzione (ove emessa), della cartella esattoriale e dell’avviso di mora” (Cass. civ., Sez. I, 01/02/2007, n. 2214).
In ogni caso, a tutto voler concedere, anche se il Giudice dovesse ritenere erroneo il rimedio processuale adottato dal ricorrente è tenuto, anche d’Ufficio, a disporre il mutamento del rito.
L’errata introduzione dell’azione con un rito differente da quello previsto dalla legge, infatti, nel rispetto del principio di economia dei giudizi e della conversione dell’atto nullo che abbia raggiunto lo scopo, non comporta l’automatica dichiarazione di inammissibilità della domanda, a meno che l’adozione del rito non abbia determinato una violazione del diritto della difesa e questa venga eccepita dalla parte danneggiata (così, Cass.7.9.2004 n. 17992, 18.9.2993 n. 13715, Cass.12.7.2002 n. 10143, Cass.17.5.2005 n. 10341, Cass.5.7.1994 n. 6346, Cass.3.7.1998 n. 6492).
Lo conferma la giurisprudenza della S. C. la quale ha recentemente ribadito (c.f.r. sentenza del 12/1/2012 n. 269) che “costituisce principio consolidato quello in virtù del quale la proposizione di una domanda secondo le modalità del procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione, ai sensi della Legge n. 689 del 1981, anziché con il rito dell’opposizione all’esecuzione, ex articolo 615 c.p.c., non è, di per sé, causa di inammissibilita’ della domanda stessa, ne’ di invalidita’ assoluta del giudizio, essendo il giudice tenuto, anche d’ufficio, a disporre la conversione del rito e a fissare un termine per l’eventuale integrazione dell’atto introduttivo (Cass. n. 16471 del 2011; cfr. già Cass. n. 5279 del 2002 e n. 18201 del 2006)“.
Dunque il giudice di primo grado deve disporre il mutamento del rito, al più onerando il ricorrente alla rinotifica dell’atto introduttivo con le necessarie integrazioni.